地方债务限额管理将加速城投公司转型

1月11日，财政部公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，要求切实加强地方政府债务限额管理，建立健全地方政府债务风险防控机制，妥善处理存量债务。其中着重提出取消融资平台公司的政府融资职能，鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。这一措施将起到什么作用呢？

首先，合理确定地方政府债务总限额，逐级下达分地区债务限额，并要求严格按照限额及分类举借债务，使得未来每年的地方债新增规模可控。

2015年地方政府债务增加6000亿元，债务率预计达到86%。考虑到营改增即将全部完成、财政收入增长中枢下台阶，以及经济下行压力下财政支出需要加码，地方政府债务增速可能会进一步提高。这就要求地方政府必须要依据投资项目特点规范发债，合理安排债券的品种、结构、期限和时点，做好发行兑付工作，禁止无序增加债务。

在将地方政府债务纳入预算管理的基础上，政府将实施限额管理，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，而专项债务纳入政府性基金预算管理，主要通过对应的政府性基金或专项收入偿还，这有利于规范举债行为、化解债务风险。

其次，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换，这意味着今后两年的置换规模将达到10.6万亿元，置换方式为公开发行与定向置换相结合。

从方式选择上，不同省份有所差异，西部各省以及黑龙江、辽宁以公开置换为主，这些地区的金融环境欠发达，地方政府财政实力一般，定向置换与商业银行协商过程中的优势有限，不利于降低负债成本。相比之下，中东部各省公开置换与定向置换规模的差距较小。后者需要财政部同人民银行、银监会等有关部门做好定向承销发行置换工作，三年过渡期债务置换完成后，定向置换比例将比2015年的25%有明显提高。

《意见》着重指出取消融资平台公司的政府融资职能，鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。但是对于曾经的基建投资主力融资平台公司来说，失去了政府融资功能后，除了保证手中在建地方政府项目的顺利完成，还需要完成市场化转型。考虑到过去承担地方政府项目利用城投债、非标途径动辄以8%甚至10%的融资成本积累的存量债务，平台公司普遍缺乏主动加杠杆的意愿。

这就意味着空壳类融资平台将加速关闭，具备现金流创造能力的融资平台可继续作为公共服务和公共产品的主要投资主体，但投资方式规范为PPP或者政府购买服务。

尽管PPP模式相关制度安排、政策不断完善，但政府与社会资本的风险分配依然存在模糊的地方，导致社会资本积极性不高。如果将这种政治风险溢价体现在项目的预期收益率上，社会资本的预期水平基本在9%以上，而政府方对于PPP项目的预期收益率定位在8%的水平，双方对风险收益的预期不一致导致PPP模式进展缓慢，基建项目苦于找不到积极的投资主体。

随着融资平台的身影渐渐退去，各类标的为基础设施和公共服务项目的政策性基金（产业基金、城镇化基金、PPP引导基金）不断刷新眼球。但究其本质，则是地方政府迫于PPP模式推广缓慢、社会资本积极性不高的压力，以财政资金作为引导，吸引金融资本作为基金优先级成立投资基金，再以股权投资方式对接基建项目（包括PPP项目），实质上是“明股实债”。

目前成立的大部分政策性基金多数以政府作为劣后方，注资政府向金融资本、社会资本保证一定的收益率，一旦出现亏损，就需要拆出财政资金实现收益承诺。这虽然暂时降低社会资本对风险的担忧，以及社会资本的融资成本，但会为或有负债的增加打开窗户。

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