首次摸底PPP项目等财政支出规模

近日，财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况。这次统计摸底不仅涉及存量债务，还首次涉及政府投融资现状，及未来财政支出责任状况。

　　据21世纪经济报道记者掌握的文件资料来看，存量债务摸底覆盖银行贷款、债券类融资、非银行金融机构融资、供应商应付款等多个融资渠道，其中需要财政性资金偿还的债务余额需要单独填报。

　　而各地财政支出责任情况，诸如政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等，需要填报财政分年度履行支出责任的款项，覆盖的年度从2015年开始，一直到后续“2020年及以后”。

　　财政部财科院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，债务指的是存量债务，“支出责任”是承诺未来的支出，未必形成债务。摸底支出责任，是看后续年度里，有多少承诺要支付的款项，可以判断财政支出的“刚性”度。

　　实际上，地方政府实际举债规模，远比正规发债规模大得多。2014年展开的地方债的清理甄别，不少地方上报的债务额度相比2013年全面的地方债摸底数额有大幅增长。

　　财政部表示，这次摸底明确是为深入了解地方政府融资平台公司债务等情况，防范财政金融风险；此次填报不改变政府债务口径，与以后年度债务限额分配、存量政府债务置换没有任何关系，主要为中央决策提供数据支撑和决策依据。

　　存量债务+政府支出责任

　　有地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示，这是财政部统一部署的债务摸底行动。

　　从21世纪经济报道获得的江苏、安徽等地通知来看，财政部要求各省10月24日之前上报数据，不少省份特别下发“加急”通知，要求于20日之前将数据报到省财政厅。

　　填报的对象为，符合融资平台定义的国有企业等单位。所谓融资平台，根据通知定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

　　区别于以往的债务摸底统计，除了对存量债务的统计，即从2014年到2016年8月底的债务余额之外，所有涉及政府支出责任的举债融资行为都要填报数据，包括签协议，分年度财政拨款、出具承诺函、担保函等还款保证事项等。

　　比如当前热推的PPP模式，不少地方更加注重PPP模式的融资功能，外界有担心可能加重政府债务负担。

　　有地方财政人士也对21世纪经济报道记者提出担忧，PPP项目周期十几、二十年，很多仅靠项目本身收入难以覆盖，需要财政提供补贴，这些支出纳入中长期预算，未来很多年财政要持续履行支出责任，但是PPP项目财政支出并没有纳入债务统计口径，PPP模式的融资怎么就不是地方债了呢？

　　赵全厚指出，支出责任是财政对未来的支出，并不是债务。比如财政承诺两年后支付100万，两年后财政若没能支付，形成拖欠，变成了债务；但两年后，财政若如约支付，就不会形成债务。对财政支出责任进行统计，是统计后续财政支出中有多少既定的支出，即支出刚性度；若前期安排支出较多，后续可能会调整支出责任，压缩部分支出，来支付承诺的支出。

　　地方债的“糊涂账”

　　根据预算法规定，地方政府举债只能通过发行政府债券，且纳入限额管理。

　　地方政府债券额度每年需经全国人大审议通过，2015年地方新增债券规模为6000亿元，2016年提高到1.18万亿，是清清楚楚明面上的账。

　　但地方政府债务远非这些。有地方城投公司相关负责人对此次摸底有些担忧，城投公司履行政府投融资职能是一种现实需要，城投职能应该规范化，展开这样的债务摸底，让人有点担忧。

　　之所以有这样的担忧，在于2014年10月国务院发布的43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）明确表示，融资平台不得新增政府债务，地方政府后续举债，要么通过发行地方政府债券，要么通过政府与社会资本合作模式（即PPP模式）。

　　43号文之后，融资平台“替”政府融资举债职能萎缩了一段时间后，又逐渐恢复。

　　据wind资讯中债标准统计口径，在2014年12月至2015年2月份这三个月城投债缩量发行明显，从2014年11月份1300亿元规模，逐渐减少到后续780、680、258亿元规模。但今年截止到9月底，城投债累计发行1.94万亿元，相较去年同期增加约8000亿元。

　　有券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示，43号文之后的“新城投债”发债时都会标明偿债主体为城投公司，政府没有偿还义务，但城投债的偿债资金来源很多是政府资金。

　　现代集团董事长丁伯康对21世纪经济报道记者表示，政府主导投资的一些项目，如海绵城市、综合管廊、地铁等准公共服务项目，由于价格改革不到位，不适合全面推向市场，由政府融资平台履行相应建设、投融资主体职责，其成本更低、效率更高。城投公司替政府投融资的职能有其存在的合理性，应该加以规范。

　　据21世纪经济报道记者了解，随着43号文及相关文件出台，城投公司举债融资模式从原来以银行贷款为主，更多转向政府购买服务、政府投资基金、PPP项目等领域；而有些地方政府还有借医院、学校等事业单位，去银行举借债务。

　　而这次债务摸底，基本将融资平台融资渠道覆盖完全。除了名义上称为“融资平台”的公司之外，还涉及到国有企业、事业单位等。

　　多位业内人士对21世纪经济报道记者表示，地方债券发行规模有限，地方政府融资需求较大，地方各种变相举债融资的渠道仍然较多，地方债真实数额仍是笔“糊涂账”，要摸清地方存量债务恐怕只能三令五申、一轮一轮地展开此类债务摸底行动。

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