中美社会养老保险十大差异比较

通过中美两国社会养老保险体制的比较，分析两国在社会养老保险体制框架、覆盖范围、筹资模式、退休年龄、给付标准、收入检测、税收待遇、养老中的家庭福利、社保基金投资与管理、财务预算模式等方面的存在的共性与个性，这将对我国正在进行的养老保险体制改革设计具有十分重要的借鉴价值和参考意义。

　　本文作者为武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

　　自美国社会保障法颁布以来，80多年的实践已经证明：美国的社会养老保险模式是一种比较成功的、适当而稳健的模式。与“极左”的福利国家模式相比，美国模式更加轻松而有效率；与“极右”的完全积累模式相比，美国模式则更加稳健而安全。

　　中国和美国作为世界上经济体量最大的两个大国，美国是世界第一大经济体，中国是世界第二大经济体；美国是发达国家中人口最多的国家，中国则是欠发达国家中人口最多的国家，两国国土面积大体相当。在社会养老保险制度上，两国均为“部分积累制”模式。然而，美国的市场经济十分发达而成熟，而我国的市场经济则尚处在起步阶段，因此，通过中美两国社会养老保险体制的比较，分析两国在社会养老保险体制框架、覆盖范围、筹资模式、退休年龄、给付标准、收入检测、税收待遇、养老中的家庭福利、社保基金投资与管理、财务预算模式等方面的存在的共性与个性，这将对我国正在进行的养老保险体制改革设计具有十分重要的借鉴价值和参考意义。

　　一、养老保障体系基本框架

　　美国人的养老保障体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助，它是美国人养老保障的“精神支柱”；第二条腿是雇主责任下的补充养老金（有些国家也称企业年金或职业年金），以401（k）及IRA为代表，这是美国人养老保障的“载重主体”；第三条腿则是家庭责任下的个人储蓄与投资，包括退休储蓄存款、证券投资、人寿保单、以房养老等形式，它是美国人养老的自我保障部分。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分散了国家（政府）承载养老社会负担的风险。

　　相比之下，我国现行的养老保障体系主要是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑的，雇主责任下的补充养老（企业年金或职业年金）基本缺位，或者说发展严重滞后，这是中国公民社会养老保障的最大短板之一。其主要原因有三：第一，我国社会保险起步晚、转制成本与历史欠帐大，社保名义缴费率高（实际缴费水平较低），我们正在集中精力解决社保扩面及企业按时足额缴费问题，暂时无力顾及企业年金制度的普及与发展，目前只有少数企业为其雇员建立了企业年金计划；其二，我国产业结构仍较落后，企业的创新能力普遍较弱，产品附加值不高，劳动密集型加工业占相当大比重，企业整体盈利能力（尤其是国际竞争力）不强，雇主提供雇员福利的能力及意愿不强；其三，我国人均GDP水平只有几千美元（而美国人均GDP超过4万美元），家庭用于退休目的的储蓄或个人购买商业人寿保险的能力也很弱，这直接导致国民自我保障水平低下。因此，我国公民（主要是城镇居民）基本上只能单一地依赖国家的社会养老保险。从体制结构来看，显然有必要尽快地分散我国政府社会养老保险压力过于集中的风险，必须大力发展雇主责任下的补充养老金制度。

　　二、社会养老保险覆盖范围

　　美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。或者说，美国人的社会养老保险既包含了投保人自身的养老保险，又包含了投保人的配偶（甚至离异者）、未成年子女（含成年残疾子女）、父母（由投保人赡养的）、遗属（投保人死亡后留下的家属）等人群的连带养老保险。（具体内容见下述第八部分）

　　此外，OASDI还是一个强制性的社会保险计划，它的统筹层次高，并直接由联邦政府在全美范围内统筹。凡能获取工资收入者，均必须参加OASDI计划，并依法缴纳社保税。具体而言，OASDI覆盖人群包括私人企业雇员，联邦公务员，非营利性宗教、慈善和教育组织的雇员，州和地方政府的雇员，自雇者（即自由职业者或称个体户），农场主，农场工人，家庭工人，收取小费的雇员，牧师，现役军人，铁路工人，国外就业者等。

　　在我国，社会养老保险计划也是一个强制性计划，但它的覆盖范围被分割成碎片状，大体可划分为三类体制：（1）我国城镇职工基本养老保险只覆盖城镇企业职工，这是中国社会养老保险的改革的目标模式和标准版本，这一计划目前主要在城镇各类企业推行。（2）城乡居民基本养老保险，则主要覆盖没有工作或单位的城镇居民及在农村工作的农民。（3）在城镇工作的农民工，要么选择参加新型农村养老保险，要么选择参加城镇职工基本养老保险，二者只能选其一。（4）机关及事业单位的职工正在准备从现行退休制度转入城镇职工基本养老保险制度，中央决定从2014年10月1日开始执行。

　　显而易见，在养老保险的覆盖范围上，中美两国均采用了“选择性原则”而非“普遍性原则”，并且两国均以“工薪者”作为优先覆盖的选择对象。这一共性也将构成两国养老保险模式彼此借鉴的制度基础。

　　三、社会养老保险融资模式

　　美国OASDI计划是以工薪税（payroll tax）的形式——OASDI税来筹资的，它由雇主及其雇员各缴付一半的税金。自从1990年以来，OASDI总税率一直固定为12.4%，雇员与雇主各缴付6.2%。相应地，自雇者则由自雇者单方缴付12.4%的工薪税。由于OASDI是采用纳税方式来融资的，因此，它的强制性有法律的高度保证，实施起来更为威严而有效。

　　OASDI计划是一种国家福利计划，为了防止在退休给付上的两极分化、差距过大，美国每年都制定并公布参与OASDI税缴付的最高年收入限额，超过部分不用缴付OASDI税。

　　例如，2015年OASDI税的最大应税年度工资基数限制为118500美元。也就是说，在2015年，雇员年度工薪超过118500美元的，最多只按118500美元缴付OASDI税，超过这一限额的工薪收入部分不得缴纳OASDI税。

　　相比之下，我国的社会养老保险的筹资模式则不同，它主要是通过缴费（而非税收形式）的方式来筹资，它同样具有强制性，但由于缴费不如纳税那般的严格而存在较大的随意性，例如，经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。我国养老保险缴费规则是：雇员缴费比例为本人缴费工资的8%，雇主缴费比例则要求一般不超过企业工资总额的20%。按2006年开始做实个人账户的要求，雇员缴费将全部进入“个人账户”，雇主缴费则全部进入“统筹账户”。目前，我国尚无养老保险缴费的最高标准绝对额限制，但有相当标准限制，即职工缴费工资最高标准是所在省上年度社会平均工资的300%。从表面上看，我国社会养老保险名义费率很高，但由于实际参保率和缴费率很低，因此，全体雇员及雇主的实际社保负担仍是很低的。

　　四、法定退休年龄规定

　　何时才能退休并开始领取养老金给付，美国规定了三个年龄界线：一是正常退休年龄；二是提前退休年龄；三是推迟退休年龄。正常退休年龄的标准是动态的（见下表），只有达到正常退休年龄的人才能获得完全的退休给付；提前退休年龄不得低于62岁，提前退休者只能获得低于正常退休年龄的退休给付；相反，美国鼓励推延退休，因此，凡是推迟退休者，均能获得大于正常退休年龄的退休给付，但最大奖励退休年龄不能超过70岁。美国现行正常退休年龄为66岁，2027年开始延长为67岁，而且即便达到正常退休年龄后，美国法律规定：雇主不得强制要求雇员退休。

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