个税改革方案已提交国务院 税法修订草案已上交人大

有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。然而，业界和学界寄予厚望的养老体系第三支柱——“个人储蓄养老”却一直发展滞后。其中一个重要原因在于税收制度的约束，即税收优惠政策迟迟不能出台。专家认为，当前个税改革是发展中国养老保障“个人储蓄养老”建设的重要窗口期。

　　养老金三大支柱失衡 基本养老保险“独木难支”

　　国际普遍的养老金体系大致分三部分：政府主导的公共养老保险是第一支柱，大多采用现收现付的筹资模式；雇主建立的补充养老计划是第二支柱，采用基金积累的筹资模式；自我积累的个人储蓄型养老计划是第三支柱。

　　与之相同的是，二十年前左右，我国对养老体系已提出了“养老三支柱”的顶层设计，即第一支柱的基本养老保险，第二支柱的企业年金（职业年金），第三支柱的个人储蓄养老账户。

　　事实上，从目前来看，养老三支柱发展并不均衡，政府主导的、作为养老金制度主体的城镇职工基本养老保险“一支独大”，挤压了第二支柱和第三支柱的发展。由于基本养老金缴费比例过高以及缺乏税收优惠激励，企业年金发展缓慢，而个人储蓄养老账户更是没有建立。

　　央行金融研究所前所长、大成基金首席经济学家姚余栋在接受采访时介绍，中国现在的养老资金中第一支柱中国大概是3.1万亿元人民币，美国是2.8万亿美元；第二支柱中国是0.77万亿元人民币，美国是15万亿美元；第三支柱中国还没开始，美国是7.44万亿美元。中国三大支柱合计为3.87万亿元人民币，但主要还是靠第一支柱。

　　然而，被称作是第一支柱的基本养老保险，也面临着在筹资端和替代率端的双重挤压。

　　在2016年5月1日之前，我国由企业和个人共同承担的基本养老保险缴费率为28%，在全球处于高位。中国养老金融50人论坛（CAFF50）指出，从世界范围来看，OECD国家公共养老金缴费率平均水平在20%左右，我国公共养老金名义缴费率偏高。

　　虽然，5月1日后，各地实行阶段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例，由之前的20%降至19%，个人缴费比例仍为8%。但在经济下行压力不减的背景下，企业负担加重，基本保险扩大覆盖面的空间接近用尽，第一支柱筹资端存在着较大的压力。

　　从支出端来看，CAFF50秘书长、中国人民大学公共管理学院教授董克用的研究显示，在制度建立之初，基本养老保险替代率，即退休后可以获得的养老金占退休前工资的比例，维持在70%左右。然而2000年以后，基本养老保险替代率持续下降，从1997年的70.79%下降到了2014年的45%。也就是说，退休时的领取的养老金不足退休前工资的一半，已经低于国际劳工组织公约养老金替代率为55%的最低标准。

　　人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》披露的数据显示，2015年，平均每2.87名职工赡养1名退休者。全国养老金平均可支付月数仅为17个月，在黑龙江、吉林、青海等8省，职工养老金可支付月数低于10个月，黑龙江仅1个月，从侧面反映出基本养老保险所面临的困境。

　　不仅如此，被寄予厚望的第一支柱，在增值保值方面也处于较为艰难的局面。一般情形下，基本养老金结余往往存于银行或购买国债。2015年，职工养老金的收益率为3.1%，已是2009年以来的最高值。。2009-2014年的企业养老保险基金收益率分别为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%。

　　一份由央行副行长陈雨露担任总顾问、姚余栋、董克用为组长的《“老龄化陷阱”及其应对》的课题报告显示，以美国为例，美国约27万亿美元的养老金资产中超过80%通过资本市场投资运营实现保值增值。与之相反，2015年底我国养老金现有存量尚不足7万亿人民币，其中市场化运营的尚不足50%。

　　一方面是，多数人退休后的收入主要还是政府提供的基本养老金，而另一方面是，这部分养老金又面临着独木难支的尴尬困局。长此以往，国家财政将面临巨大压力。

　　加快构建第三支柱养老金体系 抓住个税改革的窗口期

　　中国养老的问题出在哪里？姚余栋认为，主要出在第三支柱上。养老问题能不能解决，关键是要把“水”引入第三支柱，秉承“政府税收优惠、个人自愿参加，市场化运作”原则执行。

　　第三支柱是自愿性个人储蓄养老金计划，采取完全积累制，由个人自愿缴费，国家给予税收优惠。在资金上体现为先积累后使用，即年轻时逐步积累资金，市场化投资运营以保值增值，退休后使用资金。

　　从世界范围来看，典型的养老金第三支柱是美国的IRA制度，由政府提供税收支持，个人自愿参与。IRA的一个主要优势就在于：享有税收延递或免税等多种税收优惠政策。大部分IRA参与者每年可将一定免税额度的资金存入账户，投资收益免税，只在退休领取时缴纳个人所得税。同时，存放在个人账户的资金可以投向各类金融产品，有自主选择的权利。

　　灵活自愿、税收优惠的第三支柱，让养老金资产可以“活”起来。近日在CAFF50主办、建信养老金公司承办的“金融支持养老产业的定位与思考”闭门研讨会上，美国普信集团副总裁、北亚区总经理林羿透露，截至第二季度，美国全国净资产是89万亿美元，金融资产是72万亿美元，其中，30%是养老金资产，近22万美元，远远超过银行、保险、资产管理公司的资产总和。

　　在美国，养老金公司就是第一大金融机构，大多是长线投资，养老金参加计划人并不因为市场波动、大的金融危机而停止缴费。《“老龄化陷阱”及其应对》课题报告显示，国际经验表明，养老资金的资产配置呈现国际化、多样化趋势，股票的配置比例在欧美国家高达60%。

　　对照来看，中国个人养老的痛点之一就在于，税优政策还未出台。目前，个税改革的整体方案已经提交国务院，《个人所得税法》修订草案也已上交全国人大审议。“抵扣”为此番个税改革的核心内容之一。姚余栋表示，不过，当前个税改革方案中，个人养老账户的税收抵扣并未引起太多重视。

　　姚余栋认为，虽然目前个税改革进展巨大，成效斐然，但下一次修改个税法的机会是2025年，如果那时候才补入第三支柱税收优惠，将会白白错失良机。

　　“因建立养老个人账户是较复杂系统工程，2030年才能全面实施并开始积累，而2035年中国已经进入超老龄社会，时间上就有点晚。”姚余栋表示，当前个税改革是发展中国养老体系第三支柱的重要契机。

　　同时，虽然目前国际上有延迟交税和直接税前抵扣两种方式，但姚余栋认为，就国内现实情况而言，税前抵扣可能是一种更好的方式，税前抵扣可以让纳税人早点吃到甜头，更有动力充实自己的个人账户。

　　根据他的测算，收益利率若按十年国债率加一个百分点计算，如果一个青年人自25岁开始月交1000元，65岁退休进养老账户的资产可达120万元，其中投资获得的收益占到60%；45岁的中年人月交2000元，65岁退休时为80万元，增加的投资收益在40%左右；55岁的老人若允许补交每月3000元至65岁，那么退休时资产可达40多万元，为20%的增值率。所以，早建第三支柱账户比晚建好。

　　同时，他认为，第三支柱个人账户的税优政策可谓“一石三鸟”：一是国家收取的个人所得税不但不会减少反而可能会增加，因为税基会更加广泛；二是个人养老账户不仅可以实现保险保障目的，也兼备家庭资产管理和配置的功能，逐渐老龄化的中国社会也亟需第三支柱的壮大；三是把第三支柱做起来，将长钱引入资本市场，可以更好地为实体经济去杠杆。

　　《“老龄化陷阱”及其应对》课题报告估算，如果2020年我国GDP达到100万亿元，家庭金融资产将达到200万亿元。按照家庭资产负债表的结构，30%的家庭资产将用于养老，因此养老资金规模大概60万亿元。其中，第三支柱个人账户留存的资金约为40万亿元。交给专业机构进行运营，如果配置20%进入股权融资市场，那么资金约有8万亿元。可以形成“长钱”，实现养老基金长钱和企业股权融资的期限的匹配，是企业部门去杠杆的重要驱动力。这样才能保证中国经济长期繁荣，我们的老龄生活富足美满。

　　不仅如此，上述报告也指出，不应将第三支柱的税收优惠视为单一的行业性政策单兵突进，而应该从改善我国养老金体系结构，实现可持续发展的大局出发，统筹考虑财政、税收、银行、基金、保险等多方面因素，做好个人养老金制度的顶层设计，才能保证相关政策落到实处，提高国民自我养老保障能力，增进国民养老保障福祉。

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