学者称现行财政体制面临深刻变化

　　2015年11月22日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中国诚信信用管理有限公司联合主办的“中国宏观经济论坛（2015-2016）”年度报告会在人民大学逸夫会议中心举行。本次论坛的主题是“探底进程中的中国宏观经济”。

　　2016年12月4日，由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中国诚信信用管理股份有限公司联合举办的“中国宏观经济论坛”专题报告会在人民大学举行。会上，课题组发布了研究报告“中国央地关系改革路线图”。

　　国家税务总局收入规划核算司巡视员王道树，中国财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希，中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇，中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云，中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺，中国人民大学研究生院常务副院长、人事处处长刘凤良等专家学者出席了此次会议。

　　中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院副院长郑新业教授代表课题组在会议上介绍了报告研究成果。报告指出全球的实践和研究表明，很难说存在一个一成不变、放之四海而皆准的央地关系模式。经济体制的不同，经济发展水平的差异，特定时期社会面临的主要任务和目标变化，甚至民族构成的不同，都会影响政府规模、职能组合和央地关系。在同一个经济体内部，随着时间推移，人们对公共服务需求的变化，公共筹资方式的变迁，也会引起央地关系的调整。

　　中国的财政体制经历了数次大的变迁：中央集权型的统收统支——行政性分权型的财政包干——经济性分权型的分税制。在供需缺口亟需调、生产压力较大的背景下，较低的税负水平、支持增长的财政收支结构、地方政府承担较重的事权和支出是合理的安排。现阶段与过去相比，我国财政体制面临的形势发生了深刻的变化。

   第一，经济发展面临的主要问题从供给不足转化为需求不足。随着中国经济进一步融入全球经济体系，全球其他地区的经济波动越来越容易向中国传递。第二，在经济快速增长过程中，社会不公平的现象日趋严重。表现在我国从一个收入较为均等的社会演变为一个收入分配高度不均的经济体，社会保障和财政资源的地区分化日益严重，地区经济社会发展的差距也越来越大。第三，公共物品提供能力有待提高，以满足日益增长的社会需求。除教育、医疗等公共服务水平亟需提高外，快速的经济社会发展带来的主要负面后果就是严重的环境污染。这些变化需要财政体制进行新的改变，在促进经济增长的同时，需要考虑预防和治理经济波动、改善社会公平（包括收入分配和社会保障）以及公共物品提供（包括公共物品供给、预防和治理环境污染）等，以服从于国家整体发展。

　　在我国财政体制改革的过程中，中央财政的重要性逐渐下降，体现为“大财政”口径下我国中央财政收入和支出的比重均有所下降。我国的财政体制正面临着从以促进经济增长为中心，向平衡经济增长、经济波动、社会公平和公共物品供给的体制转型。但报告研究表明，现行财政制度对实现这四重目标的贡献有限，而财政分权对经济增长、经济波动、社会公平和公共物品提供的影响难以确定。

　　1、在促进经济增长方面，以增值税为主体的税收在筹集公共资金的同时，对资本形成、劳动供给造成的扭曲作用较小；而基建投资占较大份额的公共支出给经济增长提供了强劲的支持。但在我国财政分权对经济增长影响的研究中，并没有形成一致的结论。最近的研究表明，财政分权对经济增长的影响呈倒U型。

　　2、在预防和治理经济波动上，由于税收收入和财政支出中具有自动稳定器功能的所得税和失业保险等所占比重较小，同时地方财政赤字安排受到限制，我国现行的财政体制作用有限。

　　3、在促进社会公平方面，现行财政体制在改善居民收入分配、提供社会保障和缩小地方发展差距上均表现欠佳。在收入分配方面，降低富人收入的所得税和救助穷人的社会救济指出分别在收入结构中和社会支出结构中占比较小，限制了政府在改善居民收入分配上的作用；在社会保障方面，地方承担了主要的支出事责，但不同地区的基础财力、对社会保险、社会救助和抚恤安置的需求存在较大差异，使得社会保障各个领域都呈现出了碎片化的特点；另外，从财力安排上看，由于央地之间出现权责不清的现象，通过社会保障达到增进公共福利水平的目标难以实现。在地区层面上，研究表明财政分权将导致地区财政资源分化，对缩小城乡收入差距也没有明显的作用，将加剧地区发展的不平等。

　　4、在公共品供给方面，财政分权被认为是有助于提高地方政府公共品供给效率从而提升社会福利的。但是，在治理环境污染方面，现行增值税并没有针对污染含量高低的差别税率，公共部门并没有明显的贡献，财政分权甚至带来环境质量的恶化。

　　为平衡上述四重目标，“十三五”期间，财政体制改革应从总量、结构和央地关系三个方面进行调整。首先，在总量上，继续稳定政府规模。考虑到财政赤字仍然处于较低的水平，而且赤字对利率的负面影响较小的情况下，中国使用财政赤字的仍然有很大的空间。另外，在经济波动时期，政府应付衰退所需要的资金应该通过财政赤字来承担。

　　其次，收入结构调整应成为“十三五”期间财政体制改革的重中之重。在收入结构上，完善企业所得税和个人所得税征收制度，提高这两个税种在政府收入中所占比重。从而使自动稳定器能更有效地预防经济波动，并为治理波动提提供宏观调控工具；这两个税种同时也是政府改善收入分配的重要工具。此外，还应实行差别税率：将部分含碳产品的税率提高到30%，其他产品税率降低为9%的方式重构增值税税率，以税收手段促进环境的改善。此外，为了完善收入分配，必须设立遗产税和赠与税。

　　第三，支出结构方面应重点对失业保险制度进行相应调整，在的完善在稳定经济的同时，改善收入分配。因此，作为自动稳定器的重要内容，失业保险支出占GDP比重需从“十一五”期间的0.07%提高到“十三五”期间的0.5%。除此之外，还必须较大幅度地提高城乡低保为主的社会救助支出占财政支出中所占比重。

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