地方吐槽“多头发文”

　　“终于把这几年PPP推进过程中遇到的问题、困难全都‘倒’给了下来调研的领导们。”一位东部省份的PPP人士告诉经济观察报。

　　让这位PPP人士能够将自己的工作困扰说出来的是，2016年12月中旬财政部对河北、内蒙古自治区、江苏、安徽、山东、河南、湖南、贵州、云南、甘肃十省进行PPP督查调研。

　　这次督查调研是财政部根据国务院办公厅关于开展“完善推广政府和社会资本合作（PPP）模式”专项督查的有关部署以及财政部PPP示范项目督导工作要求。财政部督查小组分为五组，按照分组草案，金融司督查云南、河南、河北、山东，条法司督查江苏、安徽，经建司督查湖南、贵州，财政部PPP中心督查内蒙古、甘肃。调研工作应于12月中旬前完成。“这次督查计划很久，原来计划年中进行，推迟到年末，主要针对PPP与稳增长。”一位知情人士对经济观察报表示。

　　对于此次督导，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示，重点是PPP落地情况如何，PPP的操作过程怎么样，是否规范合格。

　　恰恰是在中部。

　　12月初，财政部中国财政科学研究院刚刚结束了对湖南、江西的调研，这次调研的目的是对中国地方财政经济运行情况做一个摸底。调研人员发现，部分地区将不适合采用PPP模式的项目也都包装成PPP进行运作，“新瓶装旧酒”“一P就灵”，结果导致政府成本不降反升。还有部分市县通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等，隐蔽性更强，加大了监管难度。

　　督导的背后是财政部乃至国务院对于现在PPP推动中地方遇到的，比如PPP落地率不高、民营资本参与程度较低等问题的重视，这一切都与稳增长密切相关。

　　12月9日，财政部召开全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌表示，根据国务院办公厅关于开展有关专项督查工作部署及财政部PPP示范项目督导工作的要求，财政部将组织开展“完善推广政府和社会资本合作(PPP)模式”专项督查调研。

　　今年下派的5个督察组，是财政部第二次对地方PPP示范项目进行督察。

　　财政部在2015年6月底至7月上旬对10个省市的23个PPP示范项目进行了督导。当时督导的10个省市为天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、青岛、重庆、陕西，督导对象为财政部门及行业主管部门，PPP项目实施机构、项目社会资本参与方、中介机构和融资提供方等。

　　当时督导小组由14个司局组成，分别是条法司、税政司、预算司、国库司、行政政法司、教科文司、经建司、农业司、社保司、资产管理司、金融司、国合司、文资办、PPP中心。财政部共设立了四个督导小组，进行分省督导。督导的主要内容是示范项目的概况、实施情况、政府履约安排、监督措施、项目实施时间表、项目实施主要面临的困难和存在的主要问题、政策建议等。

　　史耀斌表示，由国务院办公厅、环保部、住建部、交通部、卫计委、人民银行等部委相关司局，以及财政部金融司、经建司、预算司、条法司、PPP中心等司局组成的5个督导工作小组，将分赴10个省进行督导，每个省督查调研1-2个城市，每个城市督查调研1-2个县(区)，既监督问责，也要解决问题，特别是对实践中发现的共性问题，要及时研究提出制度化的解决对策。

　　按照财政部今年10月公布的第三批PPP示范项目，山东、云南、安徽、河北四省申报的数目最多，在投资规模上看，河北、云南、安徽、贵州、山东等五省居前五位。而这些省份均在这十个调研名单之列。督查调研的主要内容包括制度建设、机制建设、能力建设、配套政策制定、社会资本参与、项目进展情况等七大方面。

　　经济观察报获悉，本次督察的重要内容是社会资本参与情况，包括是否能够保障社会资本、尤其是民营资本对当地PPP项目的参与度和积极性，是否存在地域所有制歧视，是否存在玻璃门、旋转门、弹簧门等。此外，PPP项目的进展情况也会着重督察，包括当地PPP项目、尤其是财政部示范项目的规范实施及按期落地情况。

　　“这次督察主要是督导和调研，要求省财政厅提出的意见以及面临的问题和困惑，地方政府提了一些问题和建议，比如地下管廊，希望将入廊费用标准确定。”一位参与本次PPP督导的人士告诉经济观察报。

　　但是地方政府面临的问题还不仅仅是这些。

　　上述PPP人士告诉经济观察报，现在地方政府在推动PPP中面临诸多问题，比如法律问题、税收问题、变相融资问题等。

　　“首先就是法律滞后的问题，现在PPP立法还处于调研起草过程，社会资本参与PPP对自身的权益保障还存在一定的担忧，不利于调动更多民营资本进入。”上述PPP人士说。

　　史耀斌在12月9日的会上提到，民营资本参与率不高的问题，一方面是一些政府在观念上有误区，认为民营资本不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，担心同民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑；另一方面，PPP合作期长，民营资本担心合同无法正常履行，如果政府违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益；另外，民营资本自身能力也有待培育。

　　一位地方PPP人士对经济观察报表示，国家部委之间多头发文推动PPP，政出多门，各行其是，不仅影响了PPP的统一性、权威性、公正性，也造成了行政成本增加工作效率地下，给基层部门执行造成困扰。

　　经济观察报记者还了解到，PPP项目的税收优惠政策目前还没有确定，PPP模式采取SPV模式（特殊项目载体）建设和运营，会增加一部分的税收负担，造成政府支付义务有所加大。存量项目采取TOT模式（移交—经营—移交）会涉及两次资产和经营权的移交，移交过程需要缴纳增值税、土地增值税、企业所得税等，数额相当可观。

　　此外，少数地方会借实施PPP项目为名搞变相融资，这一问题也日渐突出。比如，有的项目一经批准入库，便有金融机构以较低的融资成本直接以PPP项目名义融资建设，继续增加地方政府债务。

　　“有的项目既想要PPP头衔，享受PPP待遇，又不想按照PPP规则办事，不通过竞争方式选择社会资本，还有的则将BT项目包装成PPP项目，将一般招商引资项目等同于PPP项目。”上述PPP人士说。

　　BT是指建设移交。财政部三令五申要求各地不准进行BT融资，同时在PPP政策中明确要求BT不能列入PPP。

　　上述财科院的调研就显示，江西省武宁县有一个项目入选为财政部的PPP示范项目，该项目对社会资本有回报率要求，在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资。

　　调研报告指出，PPP项目“扩大化”背后是地方政府存在投资冲动，因为加大投资才能出政绩。不论是过去的平台公司，还是现在的PPP项目，均形成了一种路径依赖，很容易陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈。

　　中国财政科学研究院财政与国际治理研究中心主任赵福昌告诉经济观察报，调研中发现，东莞等对推进PPP模式积极性就不高。因为东莞认为，如果条件成熟了，社会资本、特别是民间资本自然会加强与政府的合作，而在条件不够成熟的情况下，政府一味强行推进PPP建设，法律法规不健全、配套建设不落实、政府与社会资本的契约关系、平等地位等要素都不具备，以后难免会出问题。

　　截至今年10月末，财政部PPP综合信息平台入库项目10,685个，总投资12.7万亿元。其中进入执行阶段的项目1,014个，总投资1.72万亿元，落地率26.8%。其中，仅6-10月就新增落地项目395个、新增项目总投资6600亿元，项目落地速度明显加快。

　　实际上，明年的财政政策将要在基建投资上继续发力，PPP无疑是明年地方政府鼓励民间投资的一个重要手段。

　　一位地级市的发改委人士在资金问题上提出一个疑问，资金的渠道到底发生了什么变化？“4万亿投资主要是银行贷款转入融资平台，现在是银行资金更多向PPP倾斜，做的是同样的项目，相比以前换了个载体。”这位发改委人士说。

　　一位PPP律师给出的答案是，过去是地方拿了资金自己操作，由于地方利益牵扯、效率不高，资金使用的效果不是很好，现在是通过国企或者民企来支出这部分资金，其次还有程序性的要求，因为财政部不断强调地方政府与融资平台分离，更重视资金安全，在整体效率会提高很多。

　　这或许是推动PPP的目的或者想要的效果，但是一个不争的事实是，已经有大量的资金在进入PPP，大到监管部门已经在谋求资金的退出问题。“PPP现在规模已经很大，不少项目是非盈利性的，在这种情况下，只能去对接资本市场。财政部准备在2017年推动PPP项目的资产证券化，以及发改委推动PPP债券，都是在给资本退出提供可操作的路径。”上述PPP人士告诉经济观察报。

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