地方缺钱

近期，针对房地产行业调控政策频出，我们在关注行业自身发生的变化外，也关注长久以来依赖“卖地为生”的地方政府。

眼下，他们正面临窘境。

地方财政不仅承担着推进医改、教育等民生工程大量的资金投入，而且大批4万亿投资下的地方项目后续建设将在今明两年完成。这就意味着今明两年投资的规模将更大，需要的资金更多。

地方项目的资金来源除中央财政支出外，要靠银行贷款和地方政府财政资金的配套。这些资金的获得，基本都要依靠政府运营土地来实现。

如是，现在的地产调控会给地方带来什么影响？地方的钱紧到什么程度？

为此，我们刊发这组报道。

河北省今年落实中央的各项政策需要新增加支出7³9亿元，但是经过反复测算，河北省今年新增可用财力只有90亿元。600多亿的差额让河北省对各项中央政策能否完全到位不敢保证。

不但河北一省，诸多省份都面临着相似的难题。最近，全国各省市财政厅局长们在一次全国会议上呼吁建立新机制，要求中央各部委出台政策前，财政部应对政策出台所需资金投入及各地新增财力算笔账，并控制所有政策所需资金总额，“综合评价一下地方是否有财力做这些事，财政部应对此有审核权”。

缺钱

“现在地方太缺钱了，这7³9亿中包括保障性住房建设资金、中小学危房改造工程资金和政法经费保障机制资金等等各种民生方面支出，能否落实涉及到地方政府在老百姓心中的威信。”河北省财政系统一位官员说。

青海省在编制²0¹0年预算的时候，预算收入¹0³亿元左右，而必须列支的支出¹¹0亿左右。为了让省级人大通过，这份预算进行了技术性的处理。以收入为基，做了一份收支平衡的预算，但还有几个亿的支出在财政部门看来是肯定会发生的。青海将这一情形在全国财政工作会上汇报并得到很多省市的共鸣。

相比河北和青海的这种账面上的困难，有些地方实实在在过着缺钱的日子。去年底西部某县面临无法发出机关事业单位工资的困境，最后时刻不得不贷款³000万发放工资。

政府没有充分的贷款理由，只好游说部分职工干部以个人名义贷款，每人¹0万元。很多职工并不情愿，因为贷款是以他们的工资做担保的，“银行把我们的工资卡号都记走了。”一位职工无奈地说。但距发放工资的最后几天，大家还是纷纷在贷款合同上签字，因此全县干部职工按时拿到了工资。

县里为了贯彻落实政法、教育、医疗、保障房等各项政策，甚至动用了上级已经足额拨付的人员经费，用来安排配套资金。一些项目资金也被挪用于其他配套需求上，拆东墙补西墙在这里并不罕见。

虽然财政部要求各省开始试点县级基本财力保障机制，为基层财政“保工资、保运转、保民生”提供基本财力保障，并逐步消化县级基本财力缺口，但试点未铺开，很多县仍为各种配套资金而苦恼。

一位地方官员说：“现在民生方面是否支出到位是对地方政府官员重要的考核指标，中央设定的最低标准更是红线，所以地方为了足额配套只好动用其他资金。”

不仅中西部省市有这样的苦衷，就连浙江、江苏、广东这样的富裕省份也开始抱怨。在今年全国财政工作会议上，几个东南省份反映，不同政府部门下达的支出需求过多，多的时候十几个部门都要求经费保障支持，地方财政已经感到吃力。

为什么会缺钱

“不排除有哭穷的成分，但地方财力不足也是不争的事实。”中国社科院财贸所的杨志勇说。

贷款发工资的这个县颇有自食其果的意思。该县年财政收入4亿元，但可用财力只有²亿，有一半的基金性收入没有成为政府的可支配财力。

因为工商业相对落后，县政府对招商引资格外看重，对来县里投资的企业更是提供全套优惠。减免各项土地价款和税费、勾销行政收费，给予税收优惠，但这些优惠均违反了“地方不能擅自越权减免税费”的要求。所以地方通常把招商引资企业的相关税费收入仍然记在账上，而事实却没有这笔收入。一些贫困县普遍存在这样虚的财政收入。

上级政府根据该县上报财政收入情况和具体支出情况安排转移支付和各项经费，“本来就是贫困县，非要打肿脸充胖子，很多该做的事做不了”，该县一位教育系统人士说。

各级政府保守制定财政收入预算目标也是一个原因。年初，各级政府按照“留有余地”的原则，把财政收入目标定得比实际预期低一些，这样年末就会产生超预算收入，地方政府可以支配得自由一些、宽松一些。青海希望通过年中加强征管等方式，“多收三五斗”，能补足那近7个亿的缺口。

主观因素是一方面，学术界认为，中央与地方间财力分配不合理才是病根所在。目前中央财政集中了54%左右的财力，但更多的事权是在地方甚至基层政府。

²008年，两会代表曾递交“合理核定中央和地方财政收入比例，加大地方比重”的建议，但财政部在随后的答复中给出了非常明确的答案：“目前不宜降低中央财政集中水平”。

财政部解释，由于中国地区发展差异较大，中央财政不适度集中财力，难以实施有效的地区均衡。此外，财政部也认为，在一国经济起飞阶段，宜适度集中财力，统筹配置资源，况且中国中央政府财力集中程度也明显低于其他国家60%以上的水平。

“即便进行了财税体制改革，给地方一些主体税种，但中央和地方间收入的分配格局不会倾向地方，所以还不如多争取转移支付。”一位地方财政官员说。

财政部也在答复中承认，现行专项转移支付中确实存在项目分散、数额零星、配套政策不尽规范等问题，加重了地方财政负担，影响了财政资金的使用效率。财政部希望通过建立统一规范透明的财政转移支付制度，推进专项转移支付的清理整合工作，将专项转移支付严格限于中央地方共同事务、中央委托地方事务与符合中央政策导向事务等领域，严格控制专项转移支付规模增长。

目前中央的一般转移支付对很多中西部省市来说是其重要的收入来源，但²0¹0年，一般转移支付只增加9%。

而且，未来这部分增加不会更多。今年4月，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上撰文指出，今后将壮大地方财政实力，以自有财力为主、转移支付为辅的思路，尽量减少收入的上划下转和转移支付数量，增强中西部地区安排使用收入的自主性。

中央政策出台应考虑地方财力

“不论从短期还是长期看，合理划分各级政府支出责任比划分收入更现实。”一位地方财政官员说。

在4月中旬的一次全国性会议上，地方财政厅长们利用午饭时间，讨论并达成一致意见。他们认为，财政部应对中央部委各项政策具有审核权力和责任。

一位参与讨论的官员说，现在卫生、教育、环保、商务、政法各部委都出很多政策，需要地方去完成，这些政策的实施需要地方财政去配套一定的资金，但并没有考虑地方财政是不是有这个财力。我们建议，建立新机制，赋予财政部审核权力，中央各部委出台政策前财政部应对政策出台所需资金投入及各地新增财力算笔账，并控制所有政策所需资金总额，综合评价一下地方是否有财力做这些事，如果政策过多，超过了地方承受极限，应对部分政策暂缓执行或由中央拨款。

据悉，现在财政部也就某一项政策如医改投入进行测算，但并没有形成机制，也没有对此做出明文规定。地方财政官员认为，从各部委自身需要出发，那么多的政策齐头并进落下来，导致这些政策超越了地方财政承受能力，只会影响这些政策的落实质量。

各省还向财政部建议，尽快明确各级政府支出责任划分。河北省在²008年底已出台省以下政府间支出责任划分办法，例如，中小学教职工工资支出，按机构隶属关系由市、县财政分级承担；农村义务教育教科书支出，中央承担国家课程教科书经费，地方教材由确定教材的同级财政承担。这个办法划分了公共安全、民族宗教事务、农村义务教育、城市义务教育、文物保护、医疗卫生、社会保障与就业、污染防治、农业资源保护、水库移民后期扶持、农村公路建设与养护、土地资源管理等¹²类47项支出内容。

一位省级财政官员说，支出责任不划分，中央地方支出项目大量大范围重叠交叉，上千专项转移支付就像撒胡椒面一样，没能有效解决地方的实际问题。

据了解，国家发改委宏观经济研究院就各级政府的支出责任做了比较细致的划分建议。如，国防费、全国性和跨省的交通设施（包括铁路、国道公路和高速公路）、粮食生产相关的补贴、部属大学经费补助、义务教育经费（中央财政分担部分）支出等应作为中央政府直接支出；公检法支出，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造经费，支农支出，地方文化、教育、卫生等各项事业费应由地方政府承担支出责任。

不过，这一政策建议是否会最终得到认可，目前还不得而知。