吴晓灵:基金法修改草案将征求意见

　  文：吴晓灵

　　《证券投资基金法》修法已经列入了2011年人大常委会立法计划。

　　目前已经到了条文的修改阶段了，很快就要进入到用条文向大家正式征求意见的时候。近期，我们刚开完起草领导小组会，原则上通过了一个稿子，再走一点程序，就会在一定范围内征求意见。

　　两大调整

　　这次修改，在两方面扩大了调整范围，一是拓展了证券的定义，二是把私募基金纳入本法调整。

　　这次《证券投资基金法》修改虽然没有改名，但原来的条文中，对证券的定义太狭窄了。难道票据不是证券？没有上市的债券不是证券？我个人认为，最 广义的证券是指能够获得收益的份额。但是，对这个广义的定义很多人都接受不了，所以我们做了妥协，将证券定义为“股权、已上市和未上市的股票和债券及其衍 生品，以及国务院证券监督机构规定的其他投资品种”。

　　原来的条文中是“国务院证券监督机构规定的其他证券投资品种”，现在改为“投资品种”，去掉了“证券”两字。因为即使修改过的定义也未把货币市场工具、基金份额包括在内，写其他投资品种为投资这个定义之外的其他产品留有空间。

　　修法中另一个扩大调整范围就是，把私募基金和公募基金放在一起统一规范，把私募基金纳入调整范围。

　　私募基金特别是私募股权基金，对实体经济的推动作用非常巨大。在推动科技转换为生产力以及产业整合、企业价值的培养上，他们都起到了极大的作用。

　　因此，给私募股权基金一个合法的地位，为他们创造比较好的生长环境，对于落实“十二五”经济转型而言非常重要。

　　其实，各国所有基金都要受同样的法律调整，只不过有一些基金的范围比较小，所以就豁免注册，但是并不等于不受法律的规范。但是，是否可以直接由监管当局监管，这是另外一回事。

　　监管边界在于保护绝大多数人的利益，投资的方向并不重要。对于私募基金而言，投资方向是管理人和投资人约定的事情。我们不以投资方向划定基金范围，而是以是否涉及公众利益来决定严格监管，还是适度监管、自律监管。

　　为了有利于这个法律尽快出台，我们在这次修法中回避了对监管机构的确定，这将由国务院另行规定，目前国务院也在对此进行调研。法律就是规范市场行为，我们不管谁监管，行为规则必须一致。

　　适度监管

　　在修改草案中，原则上规定了非公开募集资金的监管制度，就是在保持既有的运作灵活性前提下，规范非公开募集行为，实施适度监管。

　　草案中，针对私募基金的规范，专门出了一章。其中，首先就是将公募和私募界定清楚。如果属于私募的，就实施有限度的监管。主要是通过合同，约定私募的投资行为、投向、信息披露、利益分配等。

　　同时，如果基金管理人管理的资金达到一定限额之后，就要到监管机构来注册，其发行的基金要事后报备。欧盟和美国尽管对私募基金豁免注册，但都是有一定的资金数额限制。

　　2008年金融危机中一个非常重要的教训，就是私募基金特别是有很大风险敞口的对冲基金，其交易对手许多是公众金融机构。但是，监管当局并不知道市场上这些私募基金的头寸和份额到底有多大，这也影响了其对市场系统性风险的分析。

　　监管机构现在的意思是不希望管得太多，希望抓大放小。对于那些对市场有影响的一些大管理人，要进行注册，基金也要事后备案。这样的监管理念，目的是了解私募基金实际运行的规模，看看其对市场是否会产生系统性风险。但并不会对私募基金的风险进行监管，风险还是自负。

　　但是，多大规模的基金需要注册，这个金额设定在多少为好？监管机构希望最多20%、最少10%的机构需要注册。希望私募行业能对此给出一个规模上的数字。

　　我们也希望监管机构同时出台配套措施，如果一时出不了详细的，也要把监管要件列出来，这样让市场放心，不用担心一管就被管死了。

　　三个强化

　　这次修法，明确规定了有关基金从业人员的信用、诚实、谨慎、勤勉的义务以及违反相关义务的法律责任，进一步强化对基金投资者的保护力度。

　　同时，强化了对基金管理人股东、实际控制人的监管，维护基金管理人的独立运营。把管理公募基金的基金管理人的股东和实际控制人纳入监管范围，在 买卖股票、买卖基金等方面有所限制。在股权结构上，对于股东要求做了适当放松，不一定非得是金融机构了，不完全限定于金融机构。

　　此外，强化了市场内在约束机制，注重中介服务机构作用的发挥，鼓励行业自律。凡是和基金有关的中介机构，对其行为都做了一定规范，特别强调的是行业自律。

　　这次修法，专门有一章讲行业协会，希望基金行业，特别是对私募，以行业自律来管理。但是行业自律怎么体现？大家担心什么？希望什么？我们大家都需要仔细研究，得想清楚怎么做才能达到真正的行业自律。

　　放松管制

　　在基金组织形式上，也做了非常重要的修改。

　　一是给了基金管理人两种形式，即公司型和合伙型。并且，合伙型的私募基金管理人发展到一定程度，管得好的时候想管理公募基金是可以的，法律在这方面留了口子。

　　在基金的形式上，包括了契约型、公司型和合伙型。他们和一般工商业公司、合伙企业有什么不同，这都在条文当中做了规定。

　　希望通过这样的约定，能够达到今后在制定税收的时候，应该是同样的金融工具享受同样的税制。

　　此外，这次修法，适当放松有关基金投资运作的管制，对关联交易做了一定放松，促进和保障市场创新。过去对投资基金托管人的行为做了很大限制，但是实际上利益冲突并不那么大，所以在这方面做了一定的放松。