浙江养老新政：土地定位商服用地

　　继国土资源部出台《养老服务设施用地指导意见》后，浙江省政府连续出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于发展民办养老产业的若干意见》两大养老服务业新政。其中在养老用地上着墨力度空前。 

　　与国土资源部确定养老用地范畴为“医卫慈善用地”不同，浙江省两大意见明确民营养老机构用地为商服用地，可通过招拍挂方式获得，并可进行抵押融资。 

　　另外，对于依法登记的民办非营利性养老机构，改变以往所有捐资和出资人投入最后均归入社会的局面，明确了出资财产属于出资人所有。针对农村老年人，浙江省还创新性地提出了“以宅基地换养老”的相关尝试。 

　　“这次新政的含金量很高，很多政策在全国都是首创。”浙江省民政厅厅长尚清表示，作为投资人，他们最关心的是如何保障自己的权益。尽管之前国务院和民政部多次表示引导社会力量成为养老产业的投资主体，但不能保障投资回报是无法吸引到社会资本的。 

　　“浙江省此次出台的新政是从省级层面保障和支持民资，这是第一次。”尚清说。 

　　绿城集团资深研究员冯雨峰称，浙江省在市场经济方面历来走的超前，此次新政较国土部土地政策更加务实。“地方的政策细则一定要更务实些才有可执行性。” 

　　放开尺度空前 

　　目前，浙江省已经是全国老龄化程度最高的两大省区之一。 

　　截至2013年年底，浙江省60岁以上老年人口达到897.83万人，占总人口的18.63%；且具有高龄化、空巢化、农村比重大等特点。 

　　尽管浙江省市场化程度较高，在养老产业上也多有建设，养老床位不断增加，但依然存在养老床位紧缺的问题。 

　　根据测算，到2020年，浙江省建造各类老年机构所需要的土地规模约为1.2万亩，平均每年需求在1700亩。 

　　据此，浙江省在两大新政中规定每年将安排1700亩土地指标解决养老机构用地需求。 

　　为了实现这一目标，新政规定，通过招拍挂出让方式取得的民办养老机构用地，可确定为商服用地—其他商服用地（养老机构用地），允许养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权清晰的房产等固定资产办理抵押贷款，金融机构支持养老服务企业上市融资等。 

　　营利性养老机构原以行政划拨方式供地的，可依法办理土地出让手续，以补缴土地出让金或以租赁、作价出资（入股）等方式处置。投入满5年后，可以转让、继承、赠与。 

　　同时，在公办福利性机构和社会力量举办的非营利性养老机构方面，放开尺度亦很大，称可以依法使用国有划拨土地或农民集体所有土地。 

　　依法登记的民办非营利性养老机构，明确出资财产属于出资人所有。民办非营利性养老服务机构经依法清算后，资产增值的可以对举办人给予一次性奖励，奖励总额不超过资产增值部分的10%。 

　　另外，对于养老机构在合并、分立、兼并过程中不动产、土地使用权等转移免征营业税等。 

　　此前，国土资源部养老土地政策出台后，业内褒贬不一。相关业内人士指出，土地性质依然为医卫慈善用地突破不大，非营利性的社会属性限制了民营资本的投入热情。而浙江省新政放开尺度较大，从类别、定性、资产归属等各个层面对民间资本的权益做了保障。 

　　“我们这样做是要保障和支持民间资本，凡是法律法规没有明令禁入的养老服务领域，都要向民间资本开放，而且还要提供最低价、充足供应的土地。”尚清表示。 

　　土地模式创新不断 

　　对于养老用地供应量保障、出让成本控制方面，浙江省国土资源厅总规划师盛乐山表示，将根据养老机构规划从省级层面给予指导支持。 

　　其中，政府确定的以划拨方式供应的非营利性养老机构示范项目，省级政府将予以用地指标保障；纳入省重大产业项目的养老机构项目，由省和市县两级予以用地指标的保障，省级保障比例在50%~70%之间；同时将利用存量的土地和房产，包括工业厂房、仓储用房、学校等来兴办养老机构。 

　　“我们将指导市、县优先保障供应养老用地。”盛乐山说。 

　　在地价成本控制上，浙江省提出，对营利性养老机构建设用地，将参照成本逼近法或收益还原法进行地价评估后，采取招拍挂方式供地。 

　　“也就说这个地价的水平将参照现有的商业、居住、工业土地出让价格，大体上相当于工业用地地价水平，这也是最低的地价。” 盛乐山说。 

　　盛乐山补充表示，浙江省首次明确允许养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款，只要是招拍挂的营利性养老用地，和相关金融机构签订合同后，国土、房管等部门可予以办理抵押登记手续。 

　　金融机构应拓宽信贷抵押担保物范围，支持养老机构以包括股权融资在内的各种方式筹集建设发展资金，支持养老服务企业上市融资。 

　　以宅基地换养老 

　　针对农村老人，浙江省还创新性地提出了“以宅基地换养老”的模式。新政指出，未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等可以作为养老基地，收益供老年人养老。鼓励引导有条件的农村通过兴建村老年公寓、幸福院和配套服务设施，开展“以宅基地换养老”等方面的探索。 

　　据悉，浙江省约2/3的老人居住在农村，农村老年人居住分散，养老资源匮乏，解决农村的养老问题更成为浙江省的“重中之重”。 

　　早在2010年，浙江省丽水松阳县的35个村就实施了农村宅基地换养老的养老模式。目前，已建成老年公寓645套，安置老年人1280人。 

　　其具体做法是，农村的老年人，特别是孤寡老人、贫困老人或留守老人，把原有的宅基地使用权交给村集体，村集体给予一定的经济补偿。同时，由村里集中建设带有配套服务设施的农村老年公寓，供这些老年人进行集中居住。老年人采取在老年公寓集中居住、分户生活的方式，接受村集体提供的就餐、生活照料、医疗卫生以及文化体育等方面的服务。 

　　浙江省老龄办主任、省民政厅副厅长苏长聪称，这一举措，受到了农村老人特别是孤寡、贫困、留守老人的欢迎，解决了农村养老困境，是实践中探索和总结出的一种有效办法，将在浙江省农村推广进行。 

　　“通过这一模式，村里也可以进行更好的村庄规划，以及土地的开发整理利用，可以说是对各方都得利的一件事。这次省政府的政策也明确提出，要鼓励、引导有条件的地方采取‘以宅基地换养老’的模式，来有效缓解农村老年人养老服务需求面临的方方面面的矛盾。”苏长聪表示。 

　　落地待考 

　　无论是对于城市养老机构的用地支持，还是农村老人的养老需求，浙江省新政都有涉及，在一定层面上将助推民间资本进入养老产业。但市场的担忧也随之而来。 

　　“此次出台的文件虽有重大突破，但没有触动养老产业最核心的金融和养老保险。对民营资本而言，最重要的是资金和成本，对应的应是国家金融政策配套的支持。”长期跟踪养老产业发展的浙江雅达置业有限公司董事长周建平表示。 

　　另外，周建平表示，“浙江省用地指标长期紧张，出于财政考虑，同样的土地市县级别的政府可能更愿意选择地价更理想的其他项目。盈利前景不明的养老产业对地方政府的吸引力不足。” 

　　周建平以北京为例指出，北京市曾规定养老设施用地的具体供应量，但因多种原因最终被叫停，这一隐患在浙江省同样存在，新政落地效果待考。 

　　浙江省探索的“宅基地换养老”模式是对国土部提出的在农村集体用地上解决当地农民养老问题的积极回应，但利用集体土地如何保证农民的利益不受侵犯，避免“以租代征”需要探索。 

　　“说到底，还是需要国家层面出台配套的金融政策和养老保险保障体系，以及各省市联动，才能真正推动养老产业的发展。”周建平说。

　　“‘宅基地换养老’如‘以房养老’一样，受到了很多关注与议论，推行起来未必有市场。主要是受宅基地要传下去这一传统观念影响，且宅基地抵押出去后如果老人有什么意外，没有相应的保险制度解决后顾之忧，推行起来也会很难。”周建平一针见血地指出，“主要是社会保障体系不完善。” 

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