上海出台天使投资风险补偿办法 引发各方争议

近日，上海市政府日前制定出台《上海市天使投资风险补偿管理暂行办法》（下称“《办法》”），规定“天使投资损失可获财政补偿”, 这项政策拟于 2016年2月1日起实施。消息一出,就引发各方争议。应不应当补贴，怎么补贴都成了热议的焦点。

但在上海交通大学特聘教授陆铭看来，当前关注的不应该是“怎么补贴天使投资损失的问题，而是该不该补贴损失的问题。”

大潮下的“补贴”

上海出台财政补偿天使投资损失，并不偶然。“大众创业、万众创新”是本届政府的重大举措，被寄予厚望。在“双创”的背景下，从中央到各地方，都出台相应的鼓励扶持政策。上海的做法，实为其中一例。

《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》这一纲领性文件，对天使投资也多有着墨，明确要求“对包括天使投资在内的投向种子期、初创期等创新活动的投资，统筹研究相关税收支持政策”，“发展联合投资等新模式，探索建立风险补偿机制”，“加强创业投资立法，完善促进天使投资的政策法规。”

上海出台天使投资风险补偿办法，在上海市科委、市发展改革委和市财政局等决策部门看来，可能正是贯彻顶层设计的一条思路。

对天使投资的补贴扶持，从京沪粤等地的实践看，主要可以分为建立引导资金和风险补贴资金，与之相关的是对科技企业孵化器的大力培育。

比如，北京中关村示范区对天使投资风险补贴资金的定义为，对在该区开展天使投资的机构，“根据其投资于中关村示范区企业的实际投资额，按一定比例给予补贴的专项资金。”中关村的做法是根据实际投资额直接补贴。

而天使投资引导资金是指，由财政以参股方式设立天使基金，但主要依托专业投资管理机构运作，为中关村示范区企业发展提供专项资金。

上海市科委在回应公众质疑时也指出，广东、江苏等省市已出台了对天使投资损失的风险补贴或补偿政策，只是各省市的做法不尽相同。

财新传媒首席经济学家何帆分析，上海科委“反复强调其他地区过去也这样做，和自我标榜的创新似有冲突，不过是官家不愿意承担风险，欲以从众稀释风险的心理体现。”而“真正需要‘风险补偿’的看来是政府，而非天使投资者。”

陆铭的评论则更为直接：制度创新不只是表现在做别人不做的；对于不能做的，别人做了，我不做，同样可以是制度创新。

不应忽视，补贴之潮正在逐步向下延伸。广东惠州市惠城区拟制定天使投资风险补偿金政策，对天使投资失败项目，由区财政按损失额的一定比例给予补偿，区财政对单个项目的本金风险补偿不超过50万元。

在天使投资发展迅猛的部分地区，自上而下分层级的风险补贴悄然形成规模。中国政法大学财税金融法研究所教授施正文担心，将来是否会造成各地政府借助补贴“争抢”天使投资，甚至进入恶性竞争，也未可知。

补贴之弊

公众主要的忧虑在于，花费巨大公共财政，是否能够起到预想的效果？根据上海对外经贸大学金融管理学院讲师钟辉勇对该政策的评估，最终的结果很可能是，政府补贴全部用于投资机构根据市场原则本来不会做投资的企业，却没有提高企业成功的概率。换言之，这笔补贴完全补贴了不会成功的企业，没有产生实际效果。

评估过程如下：在办法出台前，投资机构基于市场原则来投资，大致可分为三类，第一， 投资机构认为肯定会盈利的企业，肯定会投资。第二，肯定会失败的企业，肯定不会投资。第三， 对于可能成功的企业，投资机构会大致评估成功的概率，如果这个预期的收益大于投入成本，也会投资。如果预期收益小于成本，不会投资。

而在办法出台之后，由于只是补偿投资亏损的机构，其导致的结果就包括，第一，原先肯定盈利的企业，投资机构还是会投资，但也拿不到政府的补贴，办法对这些企业没有任何效果。第二，如果原先肯定亏损的企业，投资机构还是不会投资（因为政府只补贴亏损部分的30%或60%，投资机构总体算起来还是亏损的，因此决策还是不投资；第三，对于可能成功的企业，投资机构还是会评估一下该企业成功的概率，同时会把该办法规定的政府补贴算进去，这相当于降低了投资该企业的成本，但不会影响预期收益。最终结果就是投资机构多投资了一部分原来本不会投资的企业，而这却不会影响该企业成功的概率。

受访专家均表示了对恶意套取补贴的担忧，按照现有的制度设计，政府很难做到完备监管，“不是不信任政府，而是负责官员能力、精力所限，根本做不到防范。”陆铭多次强调，对于市场缺陷，必须借助政府监管才可以，但对于没有必要实施的补贴，政府以能够监管作为实施的理由，实为混淆逻辑。

在何帆看来，多地出台补贴措施，根源在于对创新机制的误解。要不要补贴天使投资，已经转入金融监管的疆域。创新的逻辑和金融的逻辑是不一样的。创新可以怪异，金融必须防范风险。

陆铭则提醒，补贴损失很可能带来“逆向选择”，因为风险投资一旦拿了政府补贴，就代表了一个信号，公司的投资眼光是有问题的，极有可能出现在乎声誉的公司出现亏损并不会寻求补贴，反而是一些不具真正竞争力的投资机构争抢补贴。

补贴天使投资损失，背后实际映射出的是老问题，即政府与市场的关系。“财政补贴是典型的行政方式，政府针对特定的市场主体，以行政方式介入极为市场化的投资领域，应该尤为慎重。”施正文说。实际上，借助公共财政建构“政策洼地”的做法未必明智。

财政补贴带来的市场扭曲，已经引起有关国家部门的重视。2015年7月，国家工商行政管理总局局长张茅曾表示，中国已经到了重视竞争政策、树立竞争政策在国家经济政策中优先地位的阶段，下一步将建立和规范产业政策的公平竞争性审查机制，借此扭转和调整以往通过政府选择、政府补贴、行政主导来直接配置资源，导致市场信号扭曲和不公平竞争的局面。施正文介绍，所谓竞争性审查机制，在国外一般是由某个独立的机构负责。

何以回应质疑

施正文表示，对于公共政府，不仅应该考量其可操作性、正当性、合理性，还应注重合法性。

在施正文看来，根据公共财政和预算法的要求，上海市科委、市发展改革委和市财政局出台的补偿办法，更应该交由上海市人大审议，“不能空泛地以公共利益为由贸然推出。”因为，“人大讨论会考量多个方面，避免单纯由政府‘拍脑袋’。”

多位学者认为，只有通过人大审议，才有助于消解某些政府部门只是为强化部门利益，或者增加寻租机会而出台政策的疑虑。

施正文还提醒，把部门补贴决策通过规章等形式加以“法律化”，也是值得注意的倾向。根据办法规定，风险补偿的有效期为2年。

在公众的质疑中，一个较为强烈的声音是，公共财政到底该干什么？“既然有大把钱补贴天使投资，为何谈到养老、教育时却说财政不足，到底是该补偿谁？”如若希望化解质疑，这可能都是上海不得不回答的追问。

对于政策带来的质疑，陆铭总结为三个层次，第一，财政补贴天使投资损失，是否有充分的理由和依据，要充分权衡做与不做的利弊；第二，除了补贴，是否还有更加适宜的制度，即补贴是否为最优选择。第三，即使要补贴，是否能够证明将财政用于天使投资而不是其他主体，才是最有效果的方式。

上海《办法》的出台，会带来什么，还需要时间的考验。

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