探讨新政策背景下投融资平台公司的价值定位

2010年以来，为规范地方政府债务和融资，先后出台了一系列约束性文件。如果说2014年43号文是地方投融资平台公司的转折点，那么2017年则是地方投融资平台公司的真正转折年。在分税制和城镇化建设背景下，地方政府长期面临着财政缺口。而长期以来，投融资平台公司作为地方政府的主要融资途径，是地方城镇化建设和产业发展的重要支撑。随着新的政策不断做实，地方投融资体制和地方投融资平台公司的转型已经势在必行。

一、地方政府普遍面临系统性难题

1、财政能力弱，财政缺口长期存在自1994年分税制改革以来，我国财税体制一直延续，地方政府的财权与事权不匹配问题持续存在，缺口无法弥补。2014年的《新预算法》和43号文尽管按照“梳堵结合”的思路，开了政府债券和PPP“前门”，堵住了投融资平台公司“后门”，但实际上堵得多，梳的少。PPP受10%地方一般公共预算支持额度限制，只能覆盖地方小部分基础设施项目。地方政府一般债券和专项债的总量规模是严格受赤字约束的，短期难有大幅新增空间。而颇受地方政府重视的产业引导基金受限较多，目前落地性仍然不强。

2、增长潜力有限，增长模式亟待突破区域发展不平衡，是我国经济发展的基本国情。在经济结构调整转换和新经济、新产业快速发展的环境下，不同地区反应、把控和推进力度不一，形成了未来经济发展支撑能力的可预见悬差，将进一步拉大地区发展差距。这背后体现的是发展方式、增长质量和核心竞争力的差异。多数地方增长潜力有待挖掘，增长模式亟待突破。地方整体增长模式如何突破传统的投资型增长模式，在营商环境、经济政策、新兴产业增长等方面实现快速发展，是地方面临的重要课题。

3、地方财政统筹能力弱，投融资缺乏系统性规划观念问题是地方投融资的基本问题。GDP主导下的政绩思维仍然影响着地方政府的理念，以投资拉动地方建设，“政绩工程”、“形象工程”普遍存在。在这一思维下，各类项目盲目上马，可研论证基本上流于形式。政府主管领导主导下的项目， 融资、建设成为项目建设的重中之重，怎么融资、怎么投资、怎么收益、怎么还款，没有系统性的统筹考虑。可以说，在这种模式下，出现了很多“融资高手”而不是“投资高手”，融资成为财政部门和平台公司的核心工作。

4、历史遗留问题突出当前债务问题风险巨大。地方平台债务债权关系混乱。合法的方式只有少数，违规的方式无限创新。聪明的地方，以政府购买服务进行工程融资；部分地方连这一环节都给省掉，平台公司贷款直接“借”给政府。在这种模式下，只顾融资，不管还款，只管当下来钱，不管如何还款。融资规模和还款能力极不匹配，平台公司债务滚雪球式增长，借新还旧成为常态。某县项目建设一次性融资到位60亿，大多数资金扒在账上闲置。新的项目融资面临问题，存量项目也同样面临巨大挑战。87号文后政府购买服务被禁止，后续融资无法到位，很多在建项目停工，对地方政府形成巨大压力。

二、投融资平台公司寻找新的价值定位投融资平台公司脱胎于地方政府财权与事权的错位

在过去二十余年中，在地方城市开发建设和地方经济发展中起到了举足轻重的作用。但随着2010年以来一系列限制政策的出台，特别是2014年43号文之后，投融资平台公司作为地方政府“第二财政”的根本价值已经被彻底否定。如果说随后的两年投融资平台公司代政府融资职能依然在延续，2017年出台的50号文和87号文，对投融资平台公司的产生致命的威胁。失去为地方政府合法融资价值的投融资平台公司，未来的核心价值在哪里，未来的定位是什么，是所有地方政府投融资平台公司面临的根本性问题。

基础设施建设、国资整合运营、产业引导升级是投融资平台公司未来的三个核心价值所在。

1、城市运营与服务（城市运营商）平台公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，从“建设城市”向经营“城市产业”实体转变，既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司版本升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失。城市运营商是在“经营城市”理念下萌发的新事物。城市拥有各项资源，如土地、基础设施、自然资源、历史文化资源等等，如何将这些资源作为资产进行市场化运作，以实现城市资源增值和城市发展最大化是城市运营的主要内容，也是城市运营商们面临的重要课题。城市运营商作为政府与市场之间的中间环节，立足于城市整体经营，将企业经营理念运用到城市管理上来，集城市规划、建设和运营全过程于一体，在满足城市居民需求的同时，使自己的开发项目能够成为城市发展建设的有机部分，从而增强城市发展活力与创新力。城市运营商为城市管理带来了新的思路和模式，成为新型城镇化建设的重要推动力量。

2、国有资本投资运营公司地方传统国有企业、经营性事业单位普遍面临资产资源分散、市场化运作效率低、管理机制落后、政企不分等问题。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发22号文）、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发63号文）等陆续对改组组建国有资本投资、运营公司提出了具体要求。2015年以来，多地省市县重新整合组建国有资本投资运营公司。地方投融资平台公司以地方基础设施产业投融资为初衷，资本投资运作基础较好，是地方国有资本投资公司的雏形，且本身转型的动力最为迫切。通过市场化方式改造平台公司，对地方国有资产进行统筹运作，盘活资金，除了可实现平台公司可持续发展，更重要的是优化国有资本布局，重点投向民生保障和基础设施建设、战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业等领域，推动地方产业升级。

3、地方产业引导和扶持（产业投资商）地方政府发展模式从传统的基础设施投资型向产业投资型转变，在城镇化大趋势下，基础设施建设和产业发展相向而行，推动地方特色产业发展是未来地方城镇化建设的重要使命。投融资平台公司作为地方政府的重要产业抓手，在未来地方产业发展中发挥着政府性引导作用，不论是PPP项目中的代政府出资，还是以产业基金、股权等资本运营手段进行市场化运作，都可以以更高的效率弥补目前政府行政化招商、产业引导的不足。对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司，甚至参与到市场化产业经营。

三、投融资平台公司转型逻辑围绕三个核心价值定位，地方投融资平台公司需要从多个方面进行整合、优化、转型，彻底实现自身发展使命和发展模式的转变。

1、分类处置是基本思路各地投融资平台公司发展阶段不一，业务模式不同。从目前来看，根据其实际业务运作情况基本可以将投融资平台公司分为三类，即空壳类、实体类和商业类。《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》（渝府办发〔2017〕74号）中对三类平台公司的处置提出了明确意见。对只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要按照法定程序予以撤销。对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资。

2、市场化转型是核心出路从目前来看，多数地方投融资平台公司在政府与市场之间摇摆不定，市场化的方向受各种因素困扰。从长远来看，市场化是投融资平台公司转型的基本方向。市场化转型，并不代表完全脱离政府。从未来一段时间看，平台公司仍然是处于政府与市场的夹层中，以市场化手段代政府行使部分职能，包括基础设施投资、产业引导、公用事业运营等方面。围绕城市相关产业领域，投融资平台通过委托代建、政府购买服务、授权经营、PPP、自主开发经营等多种方式开展经营。

3、多元化和一体化是业务方向横向多元化与纵向一体化是投融资平台公司业务转型的核心脉络。横向多元的发展重点在于规模化，提升投资收益；纵向一体化的重点在于精细化运营，扩大经营性收益。从横向来看，投融资平台公司从原有的基础设施投资建设向多元化产业拓展，逐步构建基础设施、城市资产运营、产业投资引导、金融与资本运营等产业格局，具体包括城市基础设施投资建设、市政公用事业、土地开发、房地产开发等重点业务以及城市资产经营、文化旅游、金融、产业投资等一系列扩展性业务。从纵向来看，从原来单一的融资职能向“融、投、建、管”一体化业务模式转变，基础设施设计、施工、养护、材料经营等成为业务的重点。2014年国发43号文发布之前，大部分政府对城投公司总体职能主要还是聚焦在融资、建设方面，业务职能单一。随着城镇化率的不断提高，城市基础设施与公共服务的需求逐步由重建设向重运营转变，近两年来发展较好的平台公司，已成为所在地区重大项目的融资主体、建设主体和公用事业的运营管理主体，在基础设施与公共服务领域已经积累了综合优势，平台公司将成为未来地方基础设施领域的重要服务主体。

4、管理机制是转型基础投融资平台公司市场化转型，内部管理体制是基础保障。内部管理的规范提升包括多个方面。一是政企关系需要事项彻底转变。通过建立健全公司治理结构和组织架构，形成有效制衡的法人治理，真正从原有的政企不分转变为良性的政企市场化关系。二是完善企业内部管理机制。根据转型发展需求，优化升级管控体系；强化公司市场化制度建设，转变核心管理流程。同时，强化市场化人才队伍建设。完善选人用人机制与薪酬绩效考核体系，建立适应发展需要的激励约束机制，培育市场化管理人才。

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