中国银监会暗显未来雏形

王延春 王锐　经济观察报
    2002午12月27日，北京市政府金融工作办公室正式挂牌。 

    而此前，上海市金融服务办公室已经开业“营运”了。 

    自去年以来，各省市成立“金融办”的节奏加快，除北京、上海外，湖南、吉林等地早在机构改革的时候就成立了类似的“金融办”，安徽等省目前则在紧张的筹备中。 

    据了解，目前北京，上海两地成立的政府金融办名称不同，但模式相同，都是与市金融工委—套人马、两块牌子。 

    查找各地“金融办”的职能介绍，基本上都强调—条：配合国家金融监管部门加强对本地区的金融监管，在地方政府和中央金融机构之间进行沟通。 

    但据记者的了解，各地新成立和已有的金融办的定位在未来仍存有许多的变数。当记者就金融办的事宜要求采访北京市金融工委时，遭到婉拒。有关负责人告诉记者：“我们的确有一些想法，但现在不宜说，必须谨慎，等等再说。”这种刻意的低凋，上海方面的说法是怕影响地方政府和人民银行的关系。 

    “大区行”的苦恼 

    实行四年的“9+2”大区行改革，正遭遇着业界的评价。 

    1998年中国人民银行建立了跨省区九大分行，形成了央行与证监会、保监会分业监管的体制。其初衷极为明确：保证金融监管的独立性，减少地方政府的干预。 

    “近四年的运行则暴露了此方案有过于理想化的一面”，中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军坦陈，“大区行”在实际监管中面临着银行监管不力，体系内较乱等一些尴尬。 

    根据记者的了解，目前，跨省区分行对各中心支行，监管办事处拥有人权，但没有多少事权，更没有财权；省会城市中的支行对其他中心支行有部分事权，有全部财权，却没有人权；监管办对中心支行有一定的事权，却既无人权，也无财权。因此，内部管理绩效较低。 

    人民银行北京管理部的一位人士说，“大区行的设置中，总行与分行间有营业部，分行与中心支行之间又冒出个营业管理部、监管办事处，监管中的合力难免不打折扣。” 

    国务院发展研究中心的魏加宁博土则评价，1998年的中央银行管理体制改革并不彻底，只改了一半。魏博士称：“大区分行改革成功之处，主要在于地方政府对货币政策的干预明显减弱，这是有目共睹的；说其不成功的理由主要有：监管工作缺乏地方政府相关部门的配合、分行所在地以外的省区的监管成本上升等等，而这正好说明了货币政策职能与银行监管职能分离的必要性：因此，在实行央行职能分离的时候，我认为应当注意解决好大区分行制改革所遗留下来的问题。” 

    河北一银行负责人曾向记者抱怨，人民银行天津分行开个会，津、冀、晋、蒙四省市区3个监管办、35个中心支行及所辖311个县支行的负责人都要跑趟天津，成本很高。”大区行的管理模式，一些事管不过来，中心支行也深不下去”。 

    “9+2”大区行制度，曾希望解决银行就地监管的问题，但却出现了地方监管乏力而中央监管又鞭长莫及的苦恼。 

    消弭“大区行”之短 

    “央行定规则，我们当裁判。谁不按规则踢球，我们就罚谁。”河北金融办(金融证券领导小组办公室)的何富葵告诉记者。按何先生的意思，河北“金融办”是一个监管协调机构。除了协调与央行、证监会、保监会的关系外，就是监管当地的金融机构。 

    据介绍，上海的金融明务办公室不仅要对银行进行管理和服务，还要对保险和上市公司进行管理、金融服务办公室成立后不久，原先负责上市公司重组的“上海上市公司资产重组领导小组办公室”的牌子，就并入金融办，金融办成了一个统管上海金融各个领域的权力机构。 

    从各地金融办的职责看：制定本地金融业的发展规则，综合研究促进本地金融发展的地方政策；协调金融机构，为当地经济提供金融支持与服务是各地金融办成立的初衷。 

    看上去，各地自发成立的“金融办”一定程度上消弭了“大区行”监管之短。 

    魏加宁认为，“一方面，由于金融市场是统一的，金融监管部门实行垂直领导是必须的；另一方面，由于各地经济发展水平不同，金融状况各异，防范和处置金融风险的工作又的确需要地方政府的参与，尤其是考虑到未来地方金融将会有大的发展，因此，在地方政府主要是省一级政府建立负责金融工作的办事机构恐怕也是需要的，问题是如何统一和规范名称与职能，更重要的是如何定位，如何与金融监管部门进行分工与协调。 

    事实上，中央银行体制改革设立跨省区的分行，其初衷也是为了绕开省政府这一“干预”障碍，但事情并非如此简单，不与政府打交道将难上加难。因此，中央银行分支机构与地方政府的关系变得扑朔迷离。 

    管理地方银行国有资产? 

    新桥入主深发展，花旗参股浦发行，一段时间以来，外资和民间资本加速渗透中国金融业。加之银行积极推进的股份制改造，使地方金融的国有资产管理问题提上日程。 

    赵锡军告诉记者，“许多金融机构都是国有的，在日益多元化的股份制改造中，国有资产谁来管是目前最棘手的问题。如何保证国有股权在转让中不流失?” 

    按十六大既定原则，国家与地方在国有资产方面是分级所有、分级管理，那么银行是不是也在改革范畴之内? 

    魏加宁博土说，按道理说地方性、社区性的金融机构比如说小的信用社将来应当放到地方史管理，没有必要统统由中央来管。但是这个问题会限敏感，现在最好不要谈，等政府有关部门研究出方案再说。 

    央行货币政策委员会的一位人士说，即将建立的国有资产管理委员会不但行使出资人职责，而且还行使所有者职责统一管财、人、事。将考虑对银行的国有资产成立一个专门的管理部门，至于该部门将在国有资产管理委员会下设立还是单独并列设一个部门，现在还没有定论。“3月两会召开，国资体改方案将出台，可能会考虑银行国有资产这一块。” 

    赵锡军认为，按照分级所有、分级管理的原则，应该成立不同层次的管理机构，地方应相应地成立有关部门。 

    但王元龙则认为，银行的国有资产不会放入“国资委”系统，国有的股份制银行的资产不好分级管理。国有银行固定资产归国家，地方银行固定资产属地方，但对资本金、营运资金不好划分。 

    显然，地方将面临地方金融机构的国有资产保全的问题。随着国有银行的撤并网点，其退出的地盘将会由新的金融机构来代替，如一些地方商业性金融机构、合作性金融机构和混合性金融机构将会得到发展，地方性金融机构、地方性金融市场、地方性金融产品会应运而生。多元化的地方性金融市场体系需要地方综合的管理机构。 

    银监会的分支机构? 

    针对金融办的定位，目前争议颇大。有不少人士担心，“金融办“的纷纷出现，也许会退回到大区行改革前的老路上，出现地方政府干预金融的情况。 

    中国银行国际金融研究所王元龙主任建议，“金融办”将来作为银监会的派出机构还是服务当地金融机构的协调机构，现在讨论为时太早。等银监会今年运作后，再定地方“金融办”的性质才是时机。“但金融办的职能必须严格界定，地方和中央的权力划分一定要斟酌，否则就会回到行政干预的老路上。” 

    “中央和地方的监管权的划分很难。”赵锡军说。金融机构的交叉业务越来越多，地方的金融办一般是银行、保险，证券等管理混为一体，必须建立有效的协调机制。 

    有消息人士告诉记者，新一界的金融班子的改革思路很可能调整大区行的模式。有预测大区行的设置也许会撤销：目前这一消息还未得到证实。“即将召开的分行长会上可能会讨论”，人民银行北京管理部的一位人士说。 

    1998年，证券监管体系改革中，原先隶属于各省市的证券管理办公室都被统一归口到中国证监会。而这一次似乎也在延续这样的思路。据一位消息人士透露，在这次酝酿的金融大变革中，地方各省将会相应成立政府的金融办公室，而此前成立的“金融办”将得到有效规范。