交通融资平台的后市场化分析-1

1992年以来，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，交通基础设施主要是高速公路的建设运营领域开始引入市场机制。中国高速公路从1988年开始起步至今，取得了巨大成就。但在高速公路等交通基础设施日益完善的同时，出行者对高速公路服务质量的要求与道路运营效率之间的矛盾日益激化。

　　2011年在全国范围内开展的公路治理活动，即是对这一问题的回应。但仅仅依靠阶段性的行政治理无法从根本解决高速公路的经营性特征与公共性特征之间的矛盾。与交通投融资体制市场化改革所伴生的根本性矛盾，需要交通投融资平台通过推进后市场化改革来解决。在这种背景下，有必要重新审视高速公路的监管政策与运营策略，以期在高速公路等交通基础设施的社会效益与经济效益之间、发展与服务之间求得平衡。本文主要以江苏高速公路相关数据为支撑，对省级交通投融资平台的历史发展阶段、面临的新挑战进行了分析，并提出了从市场化向后市场化改革推进的相关建议。

　　省级交通投融资平台的蜕变

　　省级交通投融资平台是指由省级政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府交通基础设施投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。省级交通投融资平台的发展历程与中国经济发展的大背景密不可分。按其运行机理差异可以将30年来中国经济增长大致划分为3个阶段，交通投融资平台也与此相适应经历了3个发展阶段。

　　破茧而生第一阶段（1978年至1997年）高速公路建设的起步阶段。宏观经济逐步摆脱了短缺经济，一般商品的生产潜能得到迅速释放，但交通等基础产业由于尚存于体制内，呈现出结构性短缺。直到20世纪80年代中后期，政府是公路建设投资的唯一主体，资金单纯来源于公路养路费，公路是纯粹的公共产品，无偿使用。直到20世纪90年代初，随着新型市场经济组织的大量涌现和国外高速公路理念的引入，地方政府开始探索以公司制的组织形式作为高速公路的投资与运营主体。由于资金来源严重不足，各地最早、最优质的高速公路经营权通过资本市场筹集了一部分资金。1996年交通部出台了《公路经营权有偿转让管理办法》，公路经营权获得合法地位，高速公路快速发展开始起步，1997年全国高速公路通车里程达到6000公里，居世界第八。江苏省于1992年设立了宁沪高速公路股份有限公司，其核心资产沪宁高速公路江苏段于1996年建成运营，1997年在香港上市，并最终成为沪、港、美两地上市三地交易的交通基础设施类上市公司。

　　极速发展第二阶段（1998年至2008年）以高速公路为主体的交通基础设施与政府投融资平台进入迅猛发展阶段。宏观层面则转入需求约束阶段，并全面融入国际经济，直至国际金融危机爆发。1998年国内市场95%的商品转入买方市场，中国短缺时代终结，但中国经济也第一次出现了全面通货紧缩现象。为解决有效需求不足，政府实施了积极的财政政策，特别是提升了基础设施和基础产业的供给能力。在宏观政策方面，全面改革了行政化的金融体制，阻断了政府与银行间的显性资金通路。1998年《公路法》从法律上对公路收费转让进行了确认；2004年国务院颁布《收费公路管理条例》，不仅确认了公路收费制度，同时对公路收费等权益进行了原则性规定。随着公司制、经营权转让等市场化安排进入了高速公路建设运营领域，出现了投资主体市场化和投资来源多样化，高速公路基本形成了“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的模式。在这一背景下，以高速公路为主体的省级交通投融资平台正式形成，并在十年间得到了飞速发展。以江苏为例，2000年以宁沪高速公路股份有限公司为核心资产，整合省内高速公路经营企业，组建了省级交通投融资平台。8年时间，交通投融资平台从总资产规模200亿元、净资产98亿元，发展到总资产1690亿元，净资产414亿元，资产规模占到了省属国有企业的45%，运营的高速公路从300公里发展到3700公里。

　　遭遇天花板效应第三阶段（2008年至今）交通投融资平台功能转向综合交通运输体系建设、交通基础设施进入了需求约束的新阶段。为遏制总需求持续萎缩，政府大规模推进基础设施建设和民生等有利于内需增长的民生工程。大规模铁路建设速度超过了高速公路建设；中西部地区的基础设施建设速度超过了东部地区建设。江苏省“十一五”期间铁路建设完成投资1209亿元，年均增长76.8%，基本上都是2008年新一轮铁路建设高潮开始后完成的，同期高速公路每年投资仅比“十五”略有增长。总体经济增速有所放缓，铁路等其他运输通道建设的加快造成了东部地区高速公路交通流量总体需求不足、高速公路供给相对过剩。目前江苏的高速公路网连接了全省所有县级及以上城市、重要机场、港口等，覆盖了人口10万以上的城镇，高速公路网面积密度达到5.18公里/百平方公里，与发达国家大都市圈水平基本相当。但是，交通投融资平台未来筹资建设能力提升空间有限，东部沿海省份的省级交通投融资平台一般资产负债率在70%左右或者更高，净资产收益率低于5%，难以支撑未来的交通投资数量型增长的模式。面对进入服务需求与资金供给“双不足”

　　阶段的省级交通投融资平台，如何实现自身可持续发展，能否支撑区域现代化的发展，都需要进行再思考。

　　后市场化前的阵痛

　　省级交通投融资平台进入了新的发展阶段，在取得巨大成就的同时，也充满了挑战与冲突，这也必然推动着投融资平台发展模式与重点的转型。可以从三个维度，即作为消费者或利益相关者的公众、作为市场主体的投融资平台和作为监管者的政府部门三个层面讨论所面临的新挑战。这些挑战将带来后市场化前的巨大阵痛。

　　调转的公众舆论风向标公众态度环境是影响交通投融资平台发展的重要力量。社会各方的态度、意向、感受和行为上的变化，都不断对平台企业提出新的挑战。在交通投融资平台起步与快速发展阶段，公众舆论多为正面态度，“要致富先修路，要快富修高速”等都是公众对于高速公路建设的企盼与感受。但当投融资平台进入了发展第二阶段后半期与第三阶段，公众的负面态度逐渐积累。负面舆论主要聚焦于三个方面：消费者对高速公路出行服务品质的需求与供给品质不稳定之间的矛盾日益突出。消费者认为对高速公路付费的前提是享受了其所提供的快捷、舒适与安全等超出普通公路的增值服务。但消费者预期与实际情况往往会产生较大落差，进而引发消费者不满。这种交通基础设施供给品质的不稳定，主要体现于特殊的时点与节点。特殊的时点包括：

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