交通融资平台的后市场化分析-3

　　不论是国外还是国内，在公用事业领域都广泛存在道德准则的失灵，美国的安然事件和随后金融危机中暴露出来的诸多事件都证明了这一点。而国内社会道德的缺失使公用事业领域的道德挑战更为严峻。随着省级交通投融资平台进入了新的发展阶段，以往建设领域的道德压力会有所减少，但运营管理阶段的道德挑战将日益升级。对于交通投融资平台而言，除了易于出现的贪腐行为，还包括了不合理规划、滥用职权、高额罚款、不合理的救助补偿、救援迟缓等种种不正当行为。另一种更大的道德伦理挑战来自于交通投融资平台管理者的功利主义伦理，即认为“正当的”行动或政策是那种给企业自身带来最大收益或最低成本的行动或政策，它关注的是行为结果，而不是取得该结果的挑战。社会公众对部分机场高速超期收费、河南农民逃费3 0 0多万被判无期、高速路等于高价路等问题的高度关注，已充分显现了交通投融资平台所面临的道德伦理方面的新挑战。这也是交通投融资平台易成为地方政府“钱袋子”的重要原因。

　　监管方施压公用企业必然要受到来自各级政府部门广泛且形式多样的干预与监管，其理由是公用企业承载着公众利益。随着省级交通投融资平台发展进入了新阶段，政府的干预与监管必将出现一些新变化。在投融资平台的起步与发展阶段，政府的干预重点是如何尽快提高基础设施的供给能力，如何帮助平台企业获得稀缺的资本，如何最有效的规划建设项目以确保资本利用效率最大化，如何确保资金真实投入到项目建设中去而不是被挪用或出现贪腐现象。进入到新阶段，政府部门对投融资平台的监管的重点将转向如何呼应公众对基础设施的需求，如何防止投融资平台出现财务断裂的风险，如何在提升交通基础设施服务品质的前提下使投资者有公平合理的回报，如何防止出现道德性风险。标志性的政策监管事例是2 0 0 8年对公路经营企业产权转让的管理；2 010年的国务院加强了对地方政府融资平台公司的管理；2 011年国家相关部委开展的收费公路专项清理活动。关于股权转让，一直是地方交通投融资平台盘活存量资产、解决资金短缺、规避收费管理的有效途径，但20 0 8年开始国家对高速公路权益的转让程序、审批环节进行了严格规定，并于2010年正式纳入审批范围。地方政府融资平台管理主要是针对融资平台举债规模迅速膨胀，运作不够规范，偿债风险日益加大的问题。公路专项治理主要是针对公路的超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费等问题。

　　市场化与后市场化

　　20世纪的最后20年，全球公用企业的运营管理与监管治理模式发生了一些重大变化，即市场化改革取向的模式代替了原有计划模式。中国的公用企业，特别是最早形成的交通投融资平台也融入了这一潮流，有效推进市场化改革，取得了巨大成功。但进入21世纪以后，美国等国家发生的大规模停电等公用企业事件，引发了人们对于公用企业的再思考。同样，交通投融资平台进入了发展的新阶段后，迫切需要推进后市场化改革来予以应对。市场化的三大表征改革的核心是筹集建设资金。在成立交通投融资平台之前，基础设施建设资金来源经历了三个阶段，第一个阶段是政府直接投入；第二阶段是利用国外政府和国外金融机构贷款；第三个阶段是通过政府直接或变相担保下的商业银行贷款进行投入。但1994年颁布的《预算法》和1995年颁布的《担保法》禁止地方政府发行地方债券和提供担保。为了突破融资瓶颈和法律规定，地方政府进行投融资体制改革，交通等投融资平台应运而生。省级交通投融资平台的资金主要来自于以下五个方面，一是财政及行业主管部门补助；二是收费公路运营收益；三是企业盈余；四是市场融资；五是公路经营权转让。江苏交通投融资平台“十一五”期间的资金来源见表3。投融资平台充分运用金融工具筹集资金，并实现了财务正常运转。改革的制度基础是用户付费。公路收费制度之所以能够调动地方政府的积极性，之所以能够在短时期内集聚资金完成大规模的高速公路建设，其基本原理是收费公路这一制度设计。正是有了收费公路制度，使地方政府通过设立公司化的交通投融资平台，转移、积聚大量资源，不仅满足了地方加快发展的需要，而且事实上形成了政府的“类财政”的收入来源。从表3也可以看出，通行费收入占据了平台企业资金的重要来源，并且由于通行费收入成为平台企业的稳定现金流，才能使平台企业真正发挥融资功能，由收费收入及带来的融资能力占到了整个资金来源的96%。

　　改革的表现形式是公司化运作。在整个公用事业的市场化改革浪潮中有两种公司所有制形式，一种是政府所有，一种是投资者所有。在全国的省级交通投融资平台中，一般而言都是政府所有。政府或者作为其出资人代表的国资委是省级交通投融资平台的股东。在公司的治理结构中，政府及行业主管部门在其中均发挥了重要作用，各相关主体的职责相对清晰。如江苏交通投融资平台是与江苏大交通的管理体制改革相伴相生的，即由交通主管部门负责交通基础设施的规划建设，投融资平台负责投资和运营管理，基本上形成了政企分开、建管分离、各展所长、相得益彰的治理和管理模式，政府与企业的界面相对清晰。

　　总之，交通投融资平台市场化的改革，实现了一系列的与传统计划管理不同的转变：从提供的服务上看，由免费的普通公路向收费的高速公路转变；从投融资的责任载体看，由政府作为交通投融资载体向以政府为背景的公司化运作的平台企业转变；从资金的来源分析看，由政府财政资金作为主要来源，向以收费、银行贷款及资本市场为主要来源的转变；从资金的使用时间来看，由历史积累的资金为主向以未来透支为主的转变。市场化的改革使交通基础设施建设的资金来源有了两条大通道：一是政府之外的社会资金的转移通道；二是未来预期收益的即期贴现通道。市场化的改革基本满足了政府对稀缺性资本的竞争性需求。

　　后市场化征候本文把2008年以后的交通投融资平台的改革定位为后市场化改革的阶段。

　　这里有两层含义：一是在时间序列上，交通投融资平台的各项改革将在市场化运行机制基本确立的背景下展开；二是下一步改革的重点不是建立市场化的平台运行机制，而是如何保证平台的高效健康运行，如何利用各种手段而不只是市场手段解决发展过程中产生的各种新挑战和新问题。在这个阶段，投融资平台的目标将从强调融资的效率转向突出交通基础设施的公共性，核心是要在市场化改革阶段创造使用价值的基础上，创造价值。

相关阅读：